让信托长成参天大树-访中国信托协会专家理事李宪明律师
来源： 苏信理财 时间：2012-04-23
今年十一届全国人大五次会议期间，四川信托董事长刘沧龙联合38名全国人大代表共同签名，将《关于建议全国人大开展<信托法>立法后评估工作，加快推进<信托法>配套制度建设的议案》提交至全国人大。有消息表明，全国人大收到该议案后高度重视，派专人与刘沧龙进行沟通，并且书面回复结果正在办理过程中。为什么要开展《信托法》立法后评估工作，加快推进《信托法》配套制度建设的意义在哪里？就此，记者采访了中国信托协会专家理事李宪明律师。
记者：作为信托行业的专家，您认为开展《信托法》立法后评估工作，加快推进《信托法》配套制度建设的意义在哪里？
李宪明：从法律发展的角度看，《信托法》颁布实施仅仅是我国信托制度发展的一个开端。信托制度从一块陌生的土壤移植过来，与现有错综复杂的法律制度之间需要有个长期的磨合适应过程。可以说，一部仅有74个条文的《信托法》确定了信托制度的躯干，要想成长为一棵参天大树，需要发达的根系、树枝和绿叶。这就是信托配套制度建设的作用。
我国需要完善的信托配套制度数量多、内容复杂，涉及的国家机构多，需要在立法机关层面进行组织协调。通过立法后评估工作，对现行的信托法律制度进行全面、系统、客观的评估，准确地把握法律法规制定的科学合理性和实际执行的有效性，为法律法规的修改、补充或废止，提供客观依据，有效调动立法机关、司法机关和行政机关的整体资源。
立法后评估对《信托法》的普及应用有重要意义。我国《信托法》的定位是作为一项财产管理制度，规定信托当事人之间的基本民事法律关系。信托制度的实施将推动我国经济、社会、文化、政治的深刻变革，对整个社会有深远的影响。从《信托法》实施的情况看，人们还没有充分认识到信托的制度价值和功能。信托制度不同于某一行业或部门的立法，能够立竿见影解决人们看得见、摸得着的问题。他是通过调整人们之间的财产关系、利益结构和观念意识，来影响社会基础结构的调整和设计。这种影响更重大，但往往被人们忽视。立法后评估能够检验信托制度在实践中起到的作用，推动信托制度的普及应用，解决社会政治、经济问题。
立法后评估也是维护信托当事人的合法权益，保护投资者利益，维护金融秩序的客观需要。信托应用的广泛性、灵活性，信托受益人制度和信托财产独立性制度，在推动金融创新、多层次资本市场建设方面发挥着重要作用。这样一个有效的制度工具也具有两面性，如同潘多拉的盒子，打开之后需要我们有能力掌控它。由于配套制度不健全、监管手段和渠道的局限性，金融信托领域也存在一些潜在的系统性风险。立法后评估能够全面、准确地掌握信托在金融领域发挥作用的情况，引导金融信托的健康发展。
记者：据您了解，对于人大代表的提案，在落实上一般需要经过什么程序？作为一名律师和信托专家，您能否举出一些具体案例，说明开展《信托法》立法后评估工作、加快推进《信托法》配套制度建设的作用。
李宪明：人大代表的提案是个统称，包括议案和建议、意见。根据全国人大的有关规定，在大会会议期间提出的代表议案，大会秘书处应当召开有各专门委员会负责人参加的代表议案处理协调工作会议，研究议案处理的具体建议，向大会主席团提出议案处理意见的报告。大会主席团决定代表议案是否列入本次会议议程，或者先交有关专门委员会审议。对于暂时不能列入会议议程的议案，可以建议列入全国人大常委会的立法规划或者相关工作的计划。
大会期间，代表向全国人大及其常委会提出的对各方面的建议、批评和意见，由全国人大常委会办事机构进行整理和研究，提出分析报告，拟定各项建议、批评和意见由谁承办的计划。经全国人大常委会秘书长办公会议讨论同意后，及时召开交办会议，会同国务院办公厅、最高人民法院办公厅、最高人民检察院办公厅和其他有关机关、组织具体落实。
社会财富的迅速增长催生了我国资产管理市场的大发展。由于金融分业经营和行业准入的限制，在繁荣的资产管理活动背后，隐含着制度性风险。各类机构通过委托代理、信托基金、公司企业、有限合伙等多种制度形式开展资产管理业务。进行资产管理所要求的分别管理、分别记账、风险隔离等经营原则，在各种制度之间存在巨大差异。因缺乏对各种资产管理制度实施效果的评估和比较，形形色色的资产管理活动往往避过监管的视野，甚至影响国家宏观调整政策的实施，投资人也不能够有效识别，规避投资风险。与其他制度相比，信托在我国是一种新生制度。对实践中的信托制度进行后评估工作，能够更准确地对信托的功能和价值进行定位，有效规范和引导信托活动，充分发挥信托的作用。
另一个常见的事例是关于信托登记。我国《信托法》第十条规定了信托登记制度：“设立信托，对于信托财产，有关法律、行政法规规定应当办理登记手续的，应当依法办理信托登记。未依照前款规定办理信托登记的，应当补办登记手续；不补办的，该信托不产生效力。”但是，关于如何办理信托登记的配套规定缺位，登记机构一般以没有相关规定为由，对于信托活动涉及的财产不予办理信托登记。有关房屋、车辆等需要办理登记手续的财产，有的当事人在信托文件中规定信托登记的事宜，然后另行签署一份信托财产转让合同来完成权属过户登记和信托登记，或者利用质押、抵押登记并辅以公证来代替信托登记。发生纠纷后，信托活动的合法性存在争议，信托当事人的合法权益无法得到有效保护。信托制度在我国未能得到广泛应用，财产信托业务没有开展，在很大程度上受到了信托登记制度不健全的制约。
信托税收也是一个普遍性的问题。信托活动涉及复杂的税收关系。进行任何信托活动首先都会遇到如何纳税，如何征税的情况。十多年来，我国信托业开展信托业务，在税收问题上一直“摸着石头过河”。各地税务机关对于信托活动涉及的营业税、所得税等的征缴问题理解不一。近年来，个别地方的税务机关对信托公司进行例行检查后，要求信托公司补缴以往年度欠缴的税款，甚至作出处罚决定。因为缺乏统一的信托税收制度规定，无论是监管机构还是信托当事人都无所适从。
记者：您认为《信托法》立法后评估工作应该如何进行？哪些《信托法》配套制度建设应该完善，从操作层面看，哪些相对容易可以先行？
李宪明：法律规范的后评估是规则制定机构主导的一项工作。早在2006年国务院就已开展了行政法规层面立法的后评估工作。人大立法层面的立法后评估于2010年开始试点，2011年正式实施。立法后评估是全国人大、政府部门等检验立法质量、完善法律体系，确保法律有效实施的重要手段。
开展《信托法》立法后评估工作应当考虑信托实践的需要和制度建设的现实可行性。完善信托立法、进行配套制度建设，可以采取修改、制定法律行政法规，进行立法解释、司法解释、案例指导等多种形式。路径选择上，发挥司法资源的作用可能更具有现实意义。
与一般的民事法律制度不同，人民法院在信托制度的发展和完善过程中，发挥着特有的作用。我国《信托法》也赋予了人民法院对信托活动进行审查监督的权力。信托制度中蕴含的独特的理念和精神，单纯用法律条文表述难以穷尽，需要在信托活动和司法实践中把握和运用。我国一些重要法律的实施，都有配套的司法解释。最高人民法院发布的司法解释，具有法律效力。2010年11月，最高人民法院出台《关于案例指导工作的规定》。规定明确，指导性案例的唯一发布主体为最高法院，各级人民法院审判类似案例时应当参照执行。案例指导相对于司法解释更为灵活，将一些典型的信托案例适时编入案例指导能够及时满足司法实践的需要。
关于配套制度建设的内容，在必要性上，首先应当进行信托登记制度建设。信托财产独立性是信托制度区别于其他类似制度的根本特征，没有信托登记制度，信托财产的独立性无法保障。《信托法》实施伊始，人们开展信托活动就受到信托登记问题的困扰，信托制度的应用范围和实效也因此大打折扣。应当指出，在信托配套制度建设工作中，信托登记制度的难度最大，涉及的法律、行政法规、政府机构数量多。近几年，中国银监会一直在积极推进信托登记制度建设工作，因为各种因素始终未能取得实质性突破。
在操作层面，比较容易实施的重要配套制度是公益信托制度。《信托法》专设一章，共十五条规定公益信托。关于公益信托主管机构、审批程序、信托监察人的基本条件等问题仍然需要进一步的完善、明确。公益信托活动的内容广泛，管理机构可能涉及教育行政、民政卫生、科技体育等部门。从我国公益信托的实践看，这种为多头主管，主管部门不明确的分散管理模式阻碍了公益信托活动的开展。中国银监会和民政部曾多次研究、探讨推进公益信托发展，发挥公益信托缓解社会压力、促进社会和谐、推动经济发展的作用，面临的主要制度障碍就是公益事业主管机构的职责不清。
记者：作为信托行业的专家，您认为开展《信托法》立法后评估工作，加快推进《信托法》配套制度建设的意义在哪里？
李宪明：从法律发展的角度看，《信托法》颁布实施仅仅是我国信托制度发展的一个开端。信托制度从一块陌生的土壤移植过来，与现有错综复杂的法律制度之间需要有个长期的磨合适应过程。可以说，一部仅有74个条文的《信托法》确定了信托制度的躯干，要想成长为一棵参天大树，需要发达的根系、树枝和绿叶。这就是信托配套制度建设的作用。
我国需要完善的信托配套制度数量多、内容复杂，涉及的国家机构多，需要在立法机关层面进行组织协调。通过立法后评估工作，对现行的信托法律制度进行全面、系统、客观的评估，准确地把握法律法规制定的科学合理性和实际执行的有效性，为法律法规的修改、补充或废止，提供客观依据，有效调动立法机关、司法机关和行政机关的整体资源。
立法后评估对《信托法》的普及应用有重要意义。我国《信托法》的定位是作为一项财产管理制度，规定信托当事人之间的基本民事法律关系。信托制度的实施将推动我国经济、社会、文化、政治的深刻变革，对整个社会有深远的影响。从《信托法》实施的情况看，人们还没有充分认识到信托的制度价值和功能。信托制度不同于某一行业或部门的立法，能够立竿见影解决人们看得见、摸得着的问题。他是通过调整人们之间的财产关系、利益结构和观念意识，来影响社会基础结构的调整和设计。这种影响更重大，但往往被人们忽视。立法后评估能够检验信托制度在实践中起到的作用，推动信托制度的普及应用，解决社会政治、经济问题。
立法后评估也是维护信托当事人的合法权益，保护投资者利益，维护金融秩序的客观需要。信托应用的广泛性、灵活性，信托受益人制度和信托财产独立性制度，在推动金融创新、多层次资本市场建设方面发挥着重要作用。这样一个有效的制度工具也具有两面性，如同潘多拉的盒子，打开之后需要我们有能力掌控它。由于配套制度不健全、监管手段和渠道的局限性，金融信托领域也存在一些潜在的系统性风险。立法后评估能够全面、准确地掌握信托在金融领域发挥作用的情况，引导金融信托的健康发展。
记者：据您了解，对于人大代表的提案，在落实上一般需要经过什么程序？作为一名律师和信托专家，您能否举出一些具体案例，说明开展《信托法》立法后评估工作、加快推进《信托法》配套制度建设的作用。
李宪明：人大代表的提案是个统称，包括议案和建议、意见。根据全国人大的有关规定，在大会会议期间提出的代表议案，大会秘书处应当召开有各专门委员会负责人参加的代表议案处理协调工作会议，研究议案处理的具体建议，向大会主席团提出议案处理意见的报告。大会主席团决定代表议案是否列入本次会议议程，或者先交有关专门委员会审议。对于暂时不能列入会议议程的议案，可以建议列入全国人大常委会的立法规划或者相关工作的计划。
大会期间，代表向全国人大及其常委会提出的对各方面的建议、批评和意见，由全国人大常委会办事机构进行整理和研究，提出分析报告，拟定各项建议、批评和意见由谁承办的计划。经全国人大常委会秘书长办公会议讨论同意后，及时召开交办会议，会同国务院办公厅、最高人民法院办公厅、最高人民检察院办公厅和其他有关机关、组织具体落实。
社会财富的迅速增长催生了我国资产管理市场的大发展。由于金融分业经营和行业准入的限制，在繁荣的资产管理活动背后，隐含着制度性风险。各类机构通过委托代理、信托基金、公司企业、有限合伙等多种制度形式开展资产管理业务。进行资产管理所要求的分别管理、分别记账、风险隔离等经营原则，在各种制度之间存在巨大差异。因缺乏对各种资产管理制度实施效果的评估和比较，形形色色的资产管理活动往往避过监管的视野，甚至影响国家宏观调整政策的实施，投资人也不能够有效识别，规避投资风险。与其他制度相比，信托在我国是一种新生制度。对实践中的信托制度进行后评估工作，能够更准确地对信托的功能和价值进行定位，有效规范和引导信托活动，充分发挥信托的作用。
另一个常见的事例是关于信托登记。我国《信托法》第十条规定了信托登记制度：“设立信托，对于信托财产，有关法律、行政法规规定应当办理登记手续的，应当依法办理信托登记。未依照前款规定办理信托登记的，应当补办登记手续；不补办的，该信托不产生效力。”但是，关于如何办理信托登记的配套规定缺位，登记机构一般以没有相关规定为由，对于信托活动涉及的财产不予办理信托登记。有关房屋、车辆等需要办理登记手续的财产，有的当事人在信托文件中规定信托登记的事宜，然后另行签署一份信托财产转让合同来完成权属过户登记和信托登记，或者利用质押、抵押登记并辅以公证来代替信托登记。发生纠纷后，信托活动的合法性存在争议，信托当事人的合法权益无法得到有效保护。信托制度在我国未能得到广泛应用，财产信托业务没有开展，在很大程度上受到了信托登记制度不健全的制约。
信托税收也是一个普遍性的问题。信托活动涉及复杂的税收关系。进行任何信托活动首先都会遇到如何纳税，如何征税的情况。十多年来，我国信托业开展信托业务，在税收问题上一直“摸着石头过河”。各地税务机关对于信托活动涉及的营业税、所得税等的征缴问题理解不一。近年来，个别地方的税务机关对信托公司进行例行检查后，要求信托公司补缴以往年度欠缴的税款，甚至作出处罚决定。因为缺乏统一的信托税收制度规定，无论是监管机构还是信托当事人都无所适从。
记者：您认为《信托法》立法后评估工作应该如何进行？哪些《信托法》配套制度建设应该完善，从操作层面看，哪些相对容易可以先行？
李宪明：法律规范的后评估是规则制定机构主导的一项工作。早在2006年国务院就已开展了行政法规层面立法的后评估工作。人大立法层面的立法后评估于2010年开始试点，2011年正式实施。立法后评估是全国人大、政府部门等检验立法质量、完善法律体系，确保法律有效实施的重要手段。
开展《信托法》立法后评估工作应当考虑信托实践的需要和制度建设的现实可行性。完善信托立法、进行配套制度建设，可以采取修改、制定法律行政法规，进行立法解释、司法解释、案例指导等多种形式。路径选择上，发挥司法资源的作用可能更具有现实意义。
与一般的民事法律制度不同，人民法院在信托制度的发展和完善过程中，发挥着特有的作用。我国《信托法》也赋予了人民法院对信托活动进行审查监督的权力。信托制度中蕴含的独特的理念和精神，单纯用法律条文表述难以穷尽，需要在信托活动和司法实践中把握和运用。我国一些重要法律的实施，都有配套的司法解释。最高人民法院发布的司法解释，具有法律效力。2010年11月，最高人民法院出台《关于案例指导工作的规定》。规定明确，指导性案例的唯一发布主体为最高法院，各级人民法院审判类似案例时应当参照执行。案例指导相对于司法解释更为灵活，将一些典型的信托案例适时编入案例指导能够及时满足司法实践的需要。
关于配套制度建设的内容，在必要性上，首先应当进行信托登记制度建设。信托财产独立性是信托制度区别于其他类似制度的根本特征，没有信托登记制度，信托财产的独立性无法保障。《信托法》实施伊始，人们开展信托活动就受到信托登记问题的困扰，信托制度的应用范围和实效也因此大打折扣。应当指出，在信托配套制度建设工作中，信托登记制度的难度最大，涉及的法律、行政法规、政府机构数量多。近几年，中国银监会一直在积极推进信托登记制度建设工作，因为各种因素始终未能取得实质性突破。
在操作层面，比较容易实施的重要配套制度是公益信托制度。《信托法》专设一章，共十五条规定公益信托。关于公益信托主管机构、审批程序、信托监察人的基本条件等问题仍然需要进一步的完善、明确。公益信托活动的内容广泛，管理机构可能涉及教育行政、民政卫生、科技体育等部门。从我国公益信托的实践看，这种为多头主管，主管部门不明确的分散管理模式阻碍了公益信托活动的开展。中国银监会和民政部曾多次研究、探讨推进公益信托发展，发挥公益信托缓解社会压力、促进社会和谐、推动经济发展的作用，面临的主要制度障碍就是公益事业主管机构的职责不清。
(xief摘自金融时报)